新中国成立前后，中国共产党在探索民主建政的实践过程中充分发扬民主，从实行各界代表会议到各界人民代表会议，为最终确立人民代表大会制度这一新中国的根本政治制度做了充分准备，从而走出了一条实现人民民主、保障人民当家作主的新路子，在人类政治文明史上写下浓墨重彩的一笔。

       从协商建国时的各界代表会议到新中国成立之初的各界人民代表会议

       随着解放战争的节节胜利，中共中央在与民主党派、人民团体和无党派人士协商建国的过程中，鉴于尚不具备全国普选的条件，接受了民主党派由政协全体会议代行全国人大职权、选举人民政府的建议，而在地方上特别是在新解放的大城市，由于情况十分复杂，召开和政协全体会议同一性质的各界人民代表会议的条件尚未成熟，所以中央在总结接管城市工作经验教训的基础上，于1948年11月15日发出了《关于军事管制问题的指示》，规定军事管制期间军管会和临时市政府必须完成的任务之一，就是组织召开城市各界代表会议。11月30日，中央在《关于新解放城市中组织各级代表会的指示》中指出：在新解放的城市，实行军事管制的初期，通过军事管制委员会和临时市政府出面邀请若干人为各界代表，组成各界代表会，作为党和政府联系群众的协议机关。

       由于该项工作进度缓慢，1949年7月31日，中央催促“凡三万人以上的城市，在解放两个月至迟三个月后，即应召开各界代表会议”。8月25日，中央要求新老解放区的各县都要召开各界代表会议。9月4日，毛泽东又指示：“二万以上不足三万人的城镇，亦可开各界代表会。”到1951年，各地陆续召开了各界代表会议。

       在此期间，1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议分别通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则。从1950年到1952年底，在全国范围内先后召开了各界人民代表会议，并陆续开始代行人大职权。如1949年11月20日，北京市召开各界人民代表会议第一次会议，会议选举产生了北京市人民政府和北京市各界人民代表会议协商委员会。

       到了1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出关于召开全国及地方各级人民代表大会的决议。1953年至1954年，在全国范围内进行了第一次普选，至此，全国完成了由人民代表会议向人民代表大会的过渡。

       各界代表会议是协议机构，各界人民代表会议是权力机关

       从历史渊源来看，各界代表会议是各界人民代表会议的雏形，各界人民代表会议由各界代表会议发展而来。两者有联系，但也有本质的区别，各界代表会议是协议机构，而各界人民代表会议则代行人大职权，是权力机关。

       概括来说，各界代表会议和各界人民代表会议的本质区别，主要体现在：一是代表产生的方法不同。各界代表会议的代表以推派和聘请为主，团体的民主选举为辅，代表除民主阶层外，还有少数右翼但不反动的分子，由于代表主要由协商产生，不具备充分代表人民的性质。而各界人民代表会议的代表，则主要是由各人民团体直接或间接选举的。二是职责不一样。各界代表会议是人民代表会议召开前临时政府的协议机构，各界人民代表会议不只是增加了“人民”二字，重要的是性质发生了变化，即逐步代行了人大职权，是权力机关；而由各界人民代表会议产生的协商委员会，则是协议机构、统一战线组织。

       新中国成立前后中国共产党民主建政的经验启示

       新中国成立前后民主建政的成功实践，使我国顺利确立了人民代表大会制度。从这个过程中，我们得出以下几点重要启示。

       其一，坚持一切从实际出发，不做超越时代、脱离实际的事情。中国共产党在领导革命的过程中，总是把制度设计与特定历史阶段形势紧密联系起来。1944年11月，谢觉哉在起草陕甘宁边区第二届参议会工作报告时建议将参议会改为人民代表会议。毛泽东经慎重考虑后认为，“参议会改名，关涉各解放区”，在国共联合抗日的形势下，“请暂不提”。到了解放战争时期，在新解放区特别是大城市，一时还不具备召开各界人民代表会议的条件，于是，中央决定先召开由军管会和临时市政府负责召集的各界代表会议，作为联系群众的组织形式，以恢复生产、稳定社会。随着条件的成熟，才陆续召开了各界人民代表会议，逐步执行人民代表大会的职权。为了更好地发挥各界人民代表会议作用，为将来召开普选的人民代表大会做准备，中央规定了各界人民代表会议召开的频率、时间、范围和讨论的问题，使会议程序化、制度化。至于何时召开人民代表大会？中央认为，要看各界人民代表会议的成效而定，现在还没有经验，不宜召开人民代表大会，还是暂时召开几次人民代表会议，逐渐扩大其权力，待有了经验之后，再召开普选的人民代表大会。

       其二，坚持一切为了人民，实现人民当家作主。各界代表会议和各界人民代表会议讨论的都是人民群众密切关注的重要问题，军管会和人民政府的各项政策、一切重要工作都必须向代表会议做报告，充分调动了代表们的协商议政积极性，代表们争论很多，却又亲如家人，按照协商办事的新民主形式，解决了问题，表现了各界代表与政府的真诚协商，各界人民代表会议还有作出决定的权力。代表们感慨地说：“这才是真民主，是对人民负责的”，“共产党真民主，说到做到”，充分体现了人民当家作主的社会主义民主的本质。

       其三，中国共产党的领导是民主建政实践成功的根本保证。中共中央在民主建政过程中，始终坚持党的领导。如强调人民代表会议是党所领导的组织武器，明确人民代表会议要在党的领导下，但这并不强求共产党员在各界人民代表会议中的代表人数必须占多数，大体上党员及可靠的左翼分子略为超过二分之一即够，以便团结大批中间分子及少数不反动的右翼分子。

       （作者为北京市人大制度理论研究会理事，北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、研究员）